Kommuneanalysen

Hva forteller kommunenes innrapporterte tall oss?

Innrapporterte tall og statistikk gir oss kunnskap og danner grunnlaget for ulike analyser som skal hjelpe beslutningstakere, politikere og statsledere til å finne frem til gode løsninger for samfunnsutviklingen. Barns rettigheter blir direkte påvirket av kommunenes tjenestetilbud for barn og unge, og deres rett til medvirkning er en nødvendig del av samfunnsutviklingen.

UNICEF Norge lanserer i den sammenheng Kommuneanalysen 2020 og Bydelsanalysen 2020. Vi ønsker gjennom Kommuneanalysen å belyse forskjeller innad i Kommune-Norge, og appellerer til lokalpolitikere over hele landet til å snakke om, og adressere de utfordringene som gjelder i deres kommune.

Hvordan står det til med
tjenestene til barna i din kommune?

bydelsanalysen Oslo viser at det er store forskjeller mellom bydelene

Forskjellene i tjenestetilbudet går aller mest utover de barna som sliter fra før eller som har behov for ekstra støtte. Ingen av oss skal godta dette i et land som Norge.
CAMILLA VIKEN, GENERALSEKRETÆR I UNICEF NORGE

OM UNICEF NORGES KOMMUNEANALYSE

Dette er Kommuneanalysen

I Kommuneanalysen kartlegger og rangerer UNICEF Norge hvor mye kommunene bruker på tjenester til barn og unge i sin kommune og hvor god kvaliteten er på de tjenestene som ytes.

Kommuneanalysen ser på sektorene barnehage, grunnskole, barnevern, kommunehelsetjeneste og kulturtilbud, som er de fem viktigste områdene hvor kommunene møter barna.

For hver enkelt kommune beregnes en score for sektorene isolertsett og samlet. Scoren er beregnet med utgangspunkt i utvalgte variabler innenfor hver sektor.

Kommuneanalysen er ikke ment som en årsak/virkning-analyse, og tallmaterialet er begrenset. UNICEF Norges intensjon er at Kommuneanalysen kan være et utgangspunkt for debatt om prioritering av barn og unge på kommunenivå i Norge, og et grunnlag for videre analyse.

Datagrunnlaget for Kommuneanalysen baserer seg utelukkende på tall kommunene selv rapporterer til Statistisk sentralbyrå (SSB) gjennom Kommune-Stat-Rapportering (KOSTRA).


Sektorer og variabler

Kommuneanalysen ser på fem ulike sektorer: Barnehage, barnevern, grunnskole, helsetjeneste og kulturtilbud. Innenfor hver av sektorene vurderes kommunene basert på utvalgte variabler – der noen representerer ren pengebruk – mens andre sier noe om kvaliteten på sektorens tjenester.

Barnehage​

  • Brutto driftsutgifter per barn 1-5 år
  • Brutto investeringsutgifter per barn 1-5 år
  • Andel barn 1-5 år med barnehageplass
  • Leke og oppholdsareal per barn i barnehage (m2)
  • Andel ansatte med pedagogisk utdanning (av grunnbemanningen)

Grunnskole​

  • Brutto driftsutgifter per barn 6-15 år
  • Brutto investeringsutgifter per barn 6-15 år
  • Andelen lærere med universitets/-høyskoleutdanning og pedagogisk utdanning (Heltidsansatte)
  • Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1-10.årstrinn (Gruppestørrelse 2)
  • Elever per lærer

Barnevern​

  • Brutto driftsutgifter per barn 0-17 år
  • Stillinger med fagutdanning per 1000 barn 0-17 år
  • Andel undersøkelser med behandlingstid innen 3 måneder

Helsetjeneste​

  • Brutto driftsutgifter per barn 0-20 år
  • Andel nyfødte med hjemmebesøk innen to uker etter hjemkomst
  • Antall årsverk per 1000 barn 0-20 år (Forebyggende, helsestasjons- og skolehelsetjenesten)

Kulturtilbud​

  • Brutto driftsutgifter aktivitetstilbud per barn 6-20 år
  • Brutto driftsutgifter idrett per barn 6-20 år
  • Timer åpent årlig per 1000 barn 6-20 år, kommunale fritidssenter
  • Antall plasser i kulturskolen per barn 6-15 år

Metode

Poengrangering

Kommuneanalysen kartlegger og rangerer alle landets kommuner ved å gi hver enkelt kommune en poengscore innenfor hver enkelt sektor med tilhørende variabel. Kommunene vurderes samlet og isolert sett basert på oppnådd poengscore innenfor hver sektor og variabel. Den oppnådde poengscoren beskriver kommunens nivå av hvilke tjenester som faktisk leveres til barn, sammenlignet med andre kommuner. Det er viktig å være seg bevisst at kommuner med lavest oppnådd poengscore, ikke nødvendigvis leverer uforsvarlige tjenester til barn, men at nivået på tjenestene er lavere sammenlignet med andre kommuner innenfor tjenesten som måles.

Laveste mulige poengscore en kommune kan oppnå er 1,00 og høyeste poengscore en kommune kan oppnå er 5,00. Dersom en kommune får en poengscore på 1,00 vil det si at den kommunen scorer lavere enn samtlige kommuner på alle variablene, og motsatt dersom kommunen scorer 5,00.

Tallet 1,00 representerer de 20 prosent dårligste kommunene innenfor den gitte variabelen. Tallet 5,00 representerer derimot de 20 prosent av kommunene som anses å score best.

Samlet poengscore (omtalt totalscore) for en sektor er beregnet ved et geometrisk gjennomsnitt av scoren til gitt variabel innenfor gitt sektor. Tilsvarende er samlet score på tvers av alle sektorene beregnet ved å ta geometrisk gjennomsnitt av samlet score for hver enkelt sektor. Et geometrisk gjennomsnitt er brukt for å ta høyde for at variablene innenfor en sektor er avhengig av hverandre.

Årlig variasjon er hensyntatt ved at tallmaterialet for hver enkelt variabel er et resultat av gjennomsnittet for innrapporterte tall de siste tre årene. Med andre ord finner vi et glidende gjennomsnitt for kommunens innrapporterte tall i den gitte sektoren. Dette kan forklares med følgende eksempel, dersom X prosent av alle undersøkelser i barnevernet for en kommune har en behandlingstid på under tre måneder i år 1, mens dette kun gjelder Y prosent og Z prosent i år 2 og år 3, vil Kommuneanalysen plusse de tre prosenttallene sammen og dele summen på antall år (3). Resultatet blir da XYZ / 3 = A. Det er dette prosenttallet, altså A, som danner grunnlaget for å sammenligne og rangere kommunenes prestasjon om dette feltet innenfor et enkelt år. 

Budsjettanalyse

Kommuneanalysen studerer også hvordan kommunene bruker penger innenfor hver av de fem sektorene (barnehage, grunnskole, barnevern, helsetjeneste og kulturtilbud). Dette for å kartlegge hvor mye penger hver enkelt kommune faktisk bruker på tjenester og aktivitetstilbud til barn.

Kommuneanalysen analyserer kommunene økonomiske rammeverk og pengebruk ved å studere hvor stor andel av kommunenes budsjett som brukes på tjenester til barn og hvor mye penger per barn i alderen 0 – 20 år dette tilsvarer i faktiske kroner.


Kommunegrupper

Kommunegruppe 12: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, høye frie disponible inntekter. ​

UNICEF Norges Kommuneanalyse baserer seg på tall hentet fra KOSTRA som blant annet omfatter økonomi, skole, helse, kultur, miljø og sosiale tjenester. Tallmaterialet gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet, og gir grunnlag for å sammenligne kommuner med like økonomiske rammebetingelser og forutsetninger. KOSTRA-inndelingen er ment som grunnlag for sammenligning av relativt like kommuner, men det lar seg også gjøre å sammenligne kommuner på tvers av KOSTRA-grupper. Dette for å vise hvordan ulike økonomiske rammebetingelser kan være utslagsgivende for de ulike områdene kommunene yter tjenester til barn og unge på.

Små kommuner: Kommuner med 0 - 4 999 innbyggere
Mellomstore kommuner: Kommuner med 5 000 - 19 999 innbyggere 
Store kommuner: Kommuner med minst 20 000 innbyggere 

KOSTRA-gruppene er fordelt av SSB og baserer seg på tre dimensjoner: folkemengde, bundne kostnader og frie disponible inntekter per innbygger. Enkelte KOSTRA-grupper gir lite grunnlag for sammenlikning da de inneholder få kommuner. Kommunene dette gjelder er derfor blitt flyttet til nærmeste nabogruppe. Samlet står vi igjen med en inndeling på henholdsvis 16 KOSTRA-grupper. Disse er i sin enkelthet redegjort nedenfor.

Små kommuner 

EKG01 - Kostragruppe 1: Små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, lave frie disponible inntekter. 

EKG02 - Kostragruppe 2: Små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, middels frie disponible inntekter. 

EKG03 - Kostragruppe 3: Små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, høye frie disponible inntekter. 

EKG04 - Kostragruppe 4: Små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger, lave frie disponible inntekter. 

EKG05 - Kostragruppe 5: Små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger, middels frie disponible inntekter. 

EKG06 - Kostragruppe 6: Små kommuner med høye bundne kostnader per innbygger, høye frie disponible inntekter.

Mellomstore kommuner 

 EKG07 - Kostragruppe 7: Mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger, lave frie disponible inntekter. 

EKG08 - Kostragruppe 8: Mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger, middels frie disponible inntekter. 

EKG09 - Kostragruppe 9: Mellomstore kommuner med lave bundne kostnader per innbygger, høye frie disponible inntekter.  

EKG10 - Kostragruppe 10: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, lave frie disponible inntekter. 

EKG11 - Kostragruppe 11: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, middels frie disponible inntekter. 

 EKG12 - Kostragruppe 12: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, høye frie disponible inntekter. 

Store kommuner

EKG13 - Kostragruppe 13: Store kommuner utenom de fire største byene.  

 EKG14 - Kostragruppe 14: Bergen, Trondheim og Stavanger. 

EKG15 - Kostragruppe 15: Oslo Kommune 

EKG16 - Kostragruppe 16: De ti kommunene med høyest frie disponible inntekter per innbygger.


Begrensninger

Ettersom årsaken til forskjellene i tallmaterialet ikke belyses, gir funnene fra analysen kun grunnlag til å påpeke forskjeller mellom kommunene. Som nevnt innledningsvis er ikke rapporten ment for å gi en årsak-/virkning-analyse. Kommuneanalysen har flere begrensninger og egner seg derfor først og fremst som grunnlag for diskusjon og som utgangspunkt for videre analyser. I det følgende vil vi peke på noen svakheter ved analysen som bør tas i betraktning når en leser rapporten.

Analysen baseres seg på noen få utvalgte variabler for de forskjellige sektorene. Ettersom analysen tar utgangspunkt i få variabler, vil analysens datamateriell og kvalitet gjenspeiles deretter. Videre er det ikke entydig hva som anses som optimal verdi for de forskjellige variablene. Eksempelvis er det usikkert om det er best med høye- eller lave tall for variabelen “Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1.-10. trinn” da det kan tenkes at små grupper får mer oppmerksomhet fra læreren, samtidig som at synergieffekter av læring vil kunne sees bedre i større grupper. Andre variabler som kan diskuteres ytterligere når det gjelder hvilken verdi som er den optimale for enkelte variabler er “Elver per lærer” og “Leke og oppholdsareal per barn i barnehage (m2)”, 

Kommuneanalysen sammenlikner kommuner innad i samme KOSTRA-gruppe fortrinnsvis for å gjøre sammenlikningen realistisk. Dersom man sammenlikner kommuner på tvers av kommunegruppene må man ta hensyn til at analysen kan favorisere små kommuner innenfor noen av variablene da det ikke tas hensyn til stordriftsfordeler og liknende effekter i de større kommunene. 

Videre er det verdt å tenke på at det ikke vil være sammenfallende å sammenlikne topp 10 kommuner 2019 med topp 10 kommuner 2020 ettersom rangeringen av kommunene er relativ til tid og hvilke andre kommuner som rapporterer tallene sine det året. Utviklingen til en kommune over tid vil derfor ikke nødvendigvis si noe om endringene i den aktuelle kommunens prioriteringer, ettersom dette kan skyldes at andre kommuner har endret sine prioriteringer eller at flere/færre kommuner har rapportert inn tallene sine og dermed blitt med/gått bort i fra analysen.

Analysen tar utgangspunkt i et glidende gjennomsnitt over de tre siste årene, dette medfører at det ikke er mulig å inkludere kommuner som mangler verdier for et eller flere av de aktuelle årene. Som en konsekvens av dette kan kommuner som ikke var med på fjorårets totalrangering, være med på årets totalrangering. Et eksempel er Fyresdal kommune som ikke hadde rapport inn tall for 2016. Dermed var de fraværende på fjorårets rangering. Ettersom de har rapportert inn tallene for 2019 (som brukes i 2020-analysen) har de nå rapportert inn tall for tre påfølgende år (2017, 2018 og 2019) og er derfor med på årets rangering. Andre grunner til at flere kommuner ikke har fått en totalrangering kan blant annet skyldes manglende rapportering fra kommunens side, at kommunene innrapporterer så lave tall at disse unntas offentligheten grunnet fare for å dele sensitiv informasjon, eller at noen kommuner har slått seg sammen/splittet seg opp. 

Til slutt er det viktig å merke seg at kommunesammenslåingen som trådte i kraft 1. januar 2020 ikke har hatt en effekt på Kommuneanalysen 2020 da årets analyse utelukkende baseres på fjorårets innrapporterte tall. 


Endringer

I 2019 ble det gjort noen endringer i datagrunnlaget til analysen. Dette medfører at de rangeringene som vises i rapporten og på våre hjemmesider i dag ikke stemmer direkte overens med rangeringene og rapportene som er blitt offentlig gjort tidligere.

Endringene i datagrunnlaget innebærer:

  • Frem til og med 2016 omfatter datagrunnlaget for Andel ansatte med pedagogisk utdanning «Andel ansatte med utdanning som barnehagelærer». Etter 2016 omhandler denne variabelen «Andel årsverk med utdanning som barnehagelærer, annen pedagogisk utdanning og pedagogisk utdanning som tilsvarer utdanningskravet til styrer/pedagogisk leder».
  • Fra og med 2015 er utgifter til voksenopplæring ekskludert fra datagrunnlaget for «Brutto driftsutgifter per barn 6-15 år» og «Brutto driftsutgifter per barn 6-15 år» i grunnskolen.
  • I tidligere publiserte analyser er det kun sett på «244 Barnevernstjeneste» for «Brutto driftsutgifter per barn 0-17 år». Fra og med 2019 omhandler datagrunnlaget for alle årene «244 Barnevernstjeneste», «251 Barnevernstiltak når barnet ikke er plassert av barnevernet» og «252 Barnevernstiltak når barnet er plassert av barnevernet».
  • Frem til 2015 omfattet datagrunnlaget netto utgifter for «Driftsutgifter aktivitetstilbud barn per 1000 6-20 år» og «Driftsutgifter idrett per 6-20 år, fra og med 2015 omfatter datagrunnlaget brutto utgifter.

I 2020 ble det gjort få endringer i datagrunnlaget til Kommuneanalysen. Dette medfører ingen store endringer i hvordan datamatamaterialet har blitt samlet inn fra SSB, og eller fremstilt i denne rapporten. Tidligere endringer gjort i Kommuneanalysen er forsøkt fremstilt i en endringslogg slik vist nedenfor i kulepunkt.

  • I 2019 ble det innført nye inndelinger på lærerkompetanse som ble overført til KOSTRA. I 2018 het denne variabelen «Andel lærere med universitets/-høyskoleutdanning og pedagogisk utdanning». I 2019 heter denne «Universitets- og høgskoleutdanning med pedagogisk utdanning med en lærerutdanning»
  • Frem til og med 2016 omfatter datagrunnlaget for Andel ansatte med pedagogisk utdanning «Andel ansatte med utdanning som barnehagelærer». Etter 2016 omhandler denne variabelen «Andel årsverk med utdanning som barnehagelærer, annen pedagogisk utdanning og pedagogisk utdanning som tilsvarer utdanningskravet til styrer/pedagogisk leder». 
  • Fra og med 2015 er utgifter til voksenopplæring ekskludert fra datagrunnlaget for «Brutto driftsutgifter per barn 6-15 år» og «Brutto driftsutgifter per barn 6-15 år» i grunnskolen. 
  • I tidligere publiserte analyser er det kun sett på «244 Barnevernstjeneste» for «Brutto driftsutgifter per barn 0-17 år». Fra og med 2019 omhandler datagrunnlaget for alle årene «244 Barnevernstjeneste», «251 Barnevernstiltak når barnet ikke er plassert av barnevernet» og «252 Barnevernstiltak når barnet er plassert av barnevernet». 
  • Frem til 2015 omfattet datagrunnlaget netto utgifter for «Driftsutgifter aktivitetstilbud barn per 1000 6-20 år» og «Driftsutgifter idrett per 6-20 år, fra og med 2015 omfatter datagrunnlaget brutto utgifter.
  • Fra og med 2013 er det én kategori (foruten Oslo) som bare omfatter 2 kommuner. Dette gjelder for kommunegruppe 9. For at disse kommunene skal inngå i en sammenligningsgruppe har SSB valgt å flytte Fauske og Alta fra gruppe 9 til gruppe 12. Gruppe 9 blir dermed en tom kategori basert på dataen fra SSB.
    Frem til og med 2016 omfatter datagrunnlaget for Andel ansatte med pedagogisk utdanning «Andel ansatte med utdanning som barnehagelærer». Etter 2016 omhandler denne variabelen «Andel årsverk med utdanning som barnehagelærer, annen pedagogisk utdanning og pedagogisk utdanning som tilsvarer utdanningskravet til styrer/pedagogisk leder».
  • Fra og med 2015 er utgifter til voksenopplæring ekskludert fra datagrunnlaget for «Brutto driftsutgifter per barn 6-15 år» og «Brutto driftsutgifter per barn 6-15 år» i grunnskolen.
  • I tidligere publiserte analyser er det kun sett på «244 Barnevernstjeneste» for «Brutto driftsutgifter per barn 0-17 år». Fra og med 2019 omhandler datagrunnlaget for alle årene «244 Barnevernstjeneste», «251 Barnevernstiltak når barnet ikke er plassert av barnevernet» og «252 Barnevernstiltak når barnet er plassert av barnevernet».
  • Frem til 2015 omfattet datagrunnlaget netto utgifter for «Driftsutgifter aktivitetstilbud barn per 1000 6-20 år» og «Driftsutgifter idrett per 6-20 år, fra og med 2015 omfatter datagrunnlaget brutto utgifter.


Se tidligere rapporter: